Niniejsza publikacja skierowana jest do osób, które wyraziły zgodę na przekazanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów publicznych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Umowa ta od momentu uchwalenia ogólnej ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., której rozwiązania przejęła u.g.n., przestała być traktowana przez sądy jako jedna z form wywłaszczenia, ale klasyczna umowa cywilnoprawna objęta pełną swobodą kontraktowania.
W rezultacie w przypadku braku realizacji celu publicznego na tak pozyskanej nieruchomości bądź rezygnacji z jego realizacji i złożenia przez uprawnionego żądania jej zwrotu konsekwentnie tego odmawiano. Sytuacja ta zmieniła się z momentem wydania wyroku TK z dnia 12 grudnia 2017 r. (Zob. także: S. Pawłowski, Glosa (aprobująca) do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15, Studia Prawa Publicznego 2018, nr 1, s. 175-186 https://ojs.academicon.pl/index.php/znkul/article/view/2072#tab-details, oraz S. Pawłowski, Pojęcie, przedmiot i charakter prawny umowy wywłaszczeniowej (ekspropriacyjnej), Zeszytu Naukowe KUL 2018, nr 4, s. 155-167, http://spp.amu.edu.pl/index.php?page=2018-nr-1-21.)
Ustawa o gospodarce nieruchomościami zasadnie wskazuje, że pozyskanie nieruchomości niezbędnej dla realizacji jednego z celów publicznych określonych w art. 6 tej ustawy musi zostać poprzedzone próbą nabycia jej w drodze umowy, zawieranej oczywiście w formie aktu notarialnego. Taki sposób procedowania służy przyspieszeniu i ułatwieniu realizacji inwestycji infrastrukturalnej, a także jego potanieniu.
Charakterystyczne dla tej umowy jest to, że stanowi ona alternatywę dla decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym należy ją postrzegać nie jako umowę zawartą pod reżimem prawa cywilnego, ale jako umowę prawa publicznego, poprzez którą dochodzi do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. W jej drodze następuje nabycie nieruchomości, która uprzednio, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planu miejscowego) lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja lokalizacyjna), została przeznaczona na realizację celów publicznych. Przywołane akty planistyczne stanowią zatem funkcję prognostyczną w stosunku do wywłaszczenia, a zarazem informację na temat przyszłego sposobu wykorzystania takiej nieruchomości. Stąd też jednostka działając niejako w zaufaniu do tych aktów planistycznych może antycypować działania organów administracji publicznej dokonując miedzy innymi podziału nieruchomości o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (wywłaszczenie podziałowe, wywłaszczenie „na życzenie”) lub zawrzeć taką umowę.
Po wejściu w życie ogólnej ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., a także ustawy o gospodarce nieruchomościami umowę tą przestano traktować jako jedną z form wywłaszczenia, co uznać należy za wysoce niefortunne a zarazem niesprawiedliwe, gdyż łamiące standardy państwa prawnego. Jest to szczególnie dotkliwe w stosunku do ustawy z 1997 r., gdyż została ona uchwalona już w nowych realiach ustrojowych, które za jedną z fundamentalnych dyrektyw kierunkowych objęło ponownie zasadę państwa prawnego przejawiającego się między innymi w zasadzie równości wobec prawa. A zatem po zmianach ustrojowych jednostka działając w zaufania do planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej, idąc niejako „na rękę” organom administracji publicznej, w przypadku braku realizacji takiego celu nie mogła domagać się zwrotu tak sprzedanej nieruchomości, gdyż art. 136 ust. 1 u.g.n, podobnie jak art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ograniczył jej zwrot tylko do nieruchomości pozyskanych w drodze decyzji o wywłaszczeniu (wywłaszczenie sensu stricto).
Tymczasem umowa, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. zawierana jest pod przymusem, groźbą wywłaszczenia, gdyż w przypadku braku zgody na jej zawarcie nieruchomość i tak zostanie pozyskana na cele publiczne z tą różnicą, ze nastąpi to w drodze formalnego postępowania administracyjnego. W umowie ekspropriacyjnej brak jest zatem rzeczywistej swobody kontraktowania, co oznacza, że powinna być traktowana jako alternatywa dla decyzji administracyjnej, a nie jako klasyczna umowa cywilnoprawna. Co znamienne rozwiązania wprowadzone ustawą z 1985 r. i kontynuowane z regulacji z 1997 r. traktowały jednostkę gorzej niż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości 1958 r. (art. 34), która dostrzegała alternatywność trybów pozyskania nieruchomości dla realizacji celów społecznie doniosłych. Dopiero zatem po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. obowiązek restytucyjny w zakresie form wywłaszczenia został zrównany ze stanem prawnym obowiązującym przez większość okresu Polski Ludowej (sic), co tym bardziej unaocznia instrumentalizm pierwotnego brzmienia art. 136 u.g.n. ograniczającego w istocie zakres obowiązku zwrotowego.
