04.09.2019

„Interwencyjne” miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

„Interwencyjne” miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego to nieformalna nazwa planów miejscowych uchwalanych w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W założeniu instytucja ta miała przeciwdziałać wydawaniu decyzji WZ oczywiście sprzecznych z postanowieniami studium, w szczególności w stosunku do terenów, wobec których procedowany jest właśnie plan miejscowy. Jednakże od uchwalenia ustawy minęło już kilkanaście lat, a liczba planów miejscowych, w szczególności na terenach zurbanizowanych, inwestycyjnych znacząco nie wzrosła. Stąd realizacja także i dużych inwestycji, t.j. obejmujących wiele obiektów budowlanych, niekiedy osiedli mieszkaniowych, odbywa się również na podstawie decyzji WZ. Wielokroć przy wydawaniu takich decyzji istnieje pełna współpraca ze strony wnioskodawcy, często dewelopera, który nieformalnie dopytuje się o możliwą zabudowę, niejako „uzgadniając” treść rozstrzygnięcia. Zdarza się jednak i tak, że w trakcie procedowania takiej „dużej” WZ” dochodzi do skorzystania z instrumentu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. – zawieszania jej wydawania, mimo braku uchwalania jednocześnie planu miejscowego wobec tego samego terenu.

 

Obecnie gminy stoją na stanowisku, że mogą z tego instrumentu skorzystać w każdym czasie. Tymczasem nie jest to takie oczywiste. Po pierwsze, wskazać należy, że jeśli przez kilkanaście lat nie uchwalono planu miejscowego, to oznacza to, że nie chciano tego uczynić. Czas ten bowiem należy uznać co najmniej za wystarczający. Stąd nagłe przystąpienie do jego uchwalania można odczytywać nie tylko jako zapewnienie zgodności zagospodarowania i zabudowy ze studium, ale także jako instrumentalne traktowania prawa. Po drugie, deweloper wnioskując o taką „dużą” decyzję WZ wielokrotnie ponosi wielomilionowe koszty by spełnić wymogi ustawowe, w szczególności koszty projektowe, co odbywa się niejako w zastępstwie gminy. Po trzecie, w doktrynie wskazuje się, że skorzystanie z instrumentu określonego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest możliwe dochowanie ustawowych terminów. Wszystko to oznacza, że jeśli nie zostaną spełnione te dodatkowe warunki, to można uznać, że doszło do naruszenia zasady lojalności (zasady zaufania do państwa i jego organów) będącej jedną z emanacji art. 2 Konstytucji RP. Nadzwyczajność tego instrumentu należy także postrzegać przez pryzmat naruszenia zasady szybkości postępowania.

Na instrumentalizm art. 62 u.p.z.p. wpływa również to, że brak w nim jakichkolwiek przesłanek skorzystania z tego uprawnienia, co może oznaczać, że tym wypadku mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem administracyjnym – a takie ujmowanie dyskrecjonalności organów władzy publicznej jest dziś niedopuszczalne, co zresztą znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd organy każdorazowo powinny wyważać zasadność skorzystania z tej instytucji, co powinno znaleźć potwierdzenie w postanowieniu o zwieszeniu, w którym wskazywać należy sprzeczność wnioskowanej decyzji z zapisami studium.

W judykaturze podnosi się, że skorzystanie z instrumentu określonego w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zależy jedynie od uznania organu. Brak ustawowych przesłanek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie tłumaczy się w ten sposób, że jest to uznanie z zakresu tzw. władztwa planistycznego, a więc charakteryzuje się nieco szerszym zakresem luzu, tak aby umożliwić organowi skuteczne gospodarowanie przestrzenią. Artykuł ten będący z pewnością przejawem uznania administracyjnego, gdyż dotyczący luzu decyzyjnego w zakresie ustalenia konsekwencji prawnych, prima facie nadaje gminie sporą swobodę działania. Stanowi przy tym przykład fakultatywnego zawieszania postępowania administracyjnego (tu o wydanie decyzji WZ) podejmowanego wyłącznie z urzędu. Nie można jednak zapomnieć, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. służyć ma interesowi publicznemu w ramach racjonalnego gospodarowania przestrzenią, a przede wszystkim w granicach prawa. Stąd przy skorzystaniu z niego należy dokonać ważenia zarówno interesu publicznego jak i prywatnego. Rozróżnić przy tym należy sytuację, w której uchwalanie planu miejscowego jest na zaawansowanym etapie, wstępnym, bądź w ogólne nie zostało rozpoczęte. Szczególnie ten ostatni przykład stanowić może przejaw nadużycia władztwa planistycznego, gdyż trudno sądzić, że plan miejscowy zostanie uchwalony w ciągu 9 miesięcy.

W takiej sytuacji uznać należy, że brak dyrektyw wyboru konsekwencji prawnych nie pozostawia gminie całkowitej swobody skorzystania z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż prokonstytucyjna wykładania ogranicza zakres tego uznania, czyniąc analizowany przepis racjonalnym instrumentem planowania przestrzeni.

Na taką zawężającą wykładnię tego artykułu może wskazywać skrócenie czasu na uchwalenie planu z 12 miesięcy do 9 dokonane w 2010 roku (projekt nowelizacji przewidywał wręcz skrócenie tego okresu do 3 miesięcy (Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 3 czerwca 2008 r., Sejm VI kadencji, nr druku 812.), jednakże w trakcie prac legislacyjnych uznano, że 9 miesięcy jest okresem minimalnym na uchwalenie planu miejscowego (Posiedzenie Komisja Infrastruktury i Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej z dnia 6 maja 2010 r., http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/wgskrnr6/INF-292). Jeśli bowiem procedura planistyczna nie jest rozpoczęta, to z racji jej skomplikowania w większości przypadków dochowanie terminów jest nierealne. Świetnie to widać na przykładzie dewelopera ze Szczecina, wobec którego właśnie taki interwencyjny plan postanowiono uchwalić i mimo świadomości potrzeby pośpiechu i tak przekroczono terminy ustawowe o ponad rok. Mianowicie uchwała o wywołaniu planu zapadła na końcowym etapie wieloletniego procesu uzyskiwania decyzji WZ, dnia 28 lutego 2017, postępowanie zawieszono w kolejnym miesiącu, natomiast plan uchwalono 11 września 2018 r. Mimo znaczącego naruszenia terminów ustawowych na uchwalenie planu miejscowego w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. działanie takie poczytuje się przez władze i społeczność lokalną za sukces (A. Kraśnicki, Budowa megaosiedla powstrzymana. Deweloper groził miastu 100-milionowym odszkodowaniem, Gazeta Wyborcza. Szczecin, 12 września 2018,http://szczecin.wyborcza.pl/szczecin/7,34939,23913017,budowa-mega-osiedla-powstrzymana-deweloper-zagrozil-miastu.html.). Tymczasem całkowicie pomija się fakt, że już w połowie 2017 r. powinno zostać odwieszone postępowanie i w jego rezultacie do końca tego roku powinna zostać wydana decyzja WZ (sic!).

Zważyć należy, że postępowanie można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie WZ. W praktyce do zawieszenia często dochodzi kilka tygodni, a niekiedy i miesięcy po złożeniu takiego wniosku, co oznacza, że w okresie zawieszenia nie jest możliwe jego uchwalenie. Jest to z góry wiadome, co tym łatwiej obliczyć, gdyż takie postanowienie zawiera informację o terminie podjęcia postepowania. Tymczasem toczenie dwóch równoległych postępowań przez ten sam organ, któremu ewidentnie zależy na wydaniu tylko jednego rozstrzygnięcia, co oczywiste nieprzychylnego wnioskodawcy decyzji WZ, nakazuje głęboko zastanowić się nad cała konstrukcją prawną, gdyż nie może ona sprowadzać się do punktowego przestrzegania przepisów u.p.z.p. Nie będzie to już nadużycie władztwa planistycznego, ale niejako zmiana reguł w trakcie gry – a to już będzie naruszeniem standardów państwa prawnego.

Nadto nadmienić należy, że na żadnym etapie opisanej procedury interwencyjnej nie są chronione interesy jednostki występującej o wydanie decyzji. Rekompensat ewentualnych szkód można dochodzić wyłącznie na zasadach ogólnych, co wcale nie jest oczywiste, chociażby ze względu na często podnoszoną przez judykaturę zasadę, że chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria).

Obecnie pomija się fakt że, mimo, iż nawet sam zamiar uchwalenia planu, ze względu na literalną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 formalnie uzasadnia takie zawieszenie, to przecież oczywistym jest, że nie zostanie uchwalony w ustawowym terminie. A to może w istocie stanowić przykład zastawiania przez Państwo pułapek na jednostkę, którą piętnuje Trybunał Konstytucyjny. Stąd prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nawet wysokie prawdopodobieństwo nie ukończenia planu w okresie zawieszenia postępowania nie oznacza, że organ I instancji nie może go zawiesić (II SA/Kr 1315/17), mimo formalnej poprawności wydaje się pomijać istotę rzeczy.
Ostatecznie o wszystkim przesądzać będzie zapewne rozumienie zakresu władztwa planistycznego przyznanego gminie, a także postrzeganie przestrzeni jako dobra publicznego.

Zobacz także:
16.09.2019

Uchwalenie planu miejscowego dla części działki, dla której wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy

22.07.2019

Projektowana ustawa o planowaniu i zagospodarownaiu przestrzennym