28.05.2020

Nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu w świetle nowelizacji ustawy – Prawo budowlane

Dnia 19 września 2020 r. wejdzie w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm., dalej p.b) – ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zmiany obejmą m.in. procedurę legalizacji samowoli budowlanej, katalog robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jak również wprowadzenie podziału projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt techniczny oraz projekt architektoniczno-budowlany. Po nowelizacji zmieni się także brzmienie definicji legalnej pojęcia „obszaru oddziaływania obiektu” (art. 3 pkt 20 p.b.).

Definicja legalna „obszaru oddziaływania obiektu” została wprowadzona do ustawy – Prawo budowlane w 2003 r. i od początku obowiązywania nastręczała trudności interpretacyjnych ze względu na nieostrość pojęcia, a także odesłanie do przepisów odrębnych. W praktyce powyższe pojęcie ma niebagatelne znaczenie przy określaniu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wynikającej z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, która stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warto przy tym przypomnieć, że krąg stron postepowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, określony w art. 28 ust. 2 p.b., nie znajdzie zastosowania w innych postępowaniach w procesie budowlanym (np. w postepowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego).

Do omawianego pojęcia obszaru oddziaływania obiektu odnosi się również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazujący poszanowanie, występujących na tym obszarze, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego. Należy mieć zatem na uwadze, iż zarówno inwestor jak również osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawsze będą wyłącznymi stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania w takim przypadku należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty, prezydenta miasta), natomiast określeniem obszaru oddziaływania obiektu zajmuje się projektant.

W obecnym stanie prawnym (czyli do 18 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b.:

teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Wśród wielu uregulowań wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt budowlany najczęściej stosuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: r.s.w.t.). W ponad 300 paragrafach rozporządzenia znaleźć można przepisy dotyczące odległości od działki sąsiedniej (§ 12), zacienienia (§ 13), czy ochrony przeciwpożarowej (dział VI). Tytułem przykładu, przepis § 12 r.s.w.t. określa odległość od granicy z działką budowlaną np. sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 r.s.w.t.). Usytuowanie budynku w odległości, o której mowa w ust. 2 powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., co wynika bezpośrednio z § 12 ust. 5 r.s.w.t., zatem właściciel tej działki może być stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę

Innym rozporządzeniem, które w tym wypadku także znajdzie zastosowanie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), bowiem negatywne oddziaływanie na środowisko nowej inwestycji może mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Na bogatej liście przedsięwzięć mogących zawsze znacząco znaleźć można m.in.: lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m; autostrady i drogi ekspresowe oraz instalacje do wytwarzania masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych. Rozporządzenie przewiduje również drugą kategorię przedsięwzięć – mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a wśród nich: stocznie produkcyjne lub remontowe, czy parki rozrywki rozumiane jako obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z rozrywką lub rekreacją, pola golfowe, stadiony i tory wyścigowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Jeżeli planowane przedsięwzięcie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wówczas w pierwszej kolejności należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 283). Przy inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko krąg stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza się w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10).  W judykaturze podkreśla się, iż nawet jeżeli z projektu wynika, że zostały spełnione przepisy prawa budowlanego oraz przepisy odrębne to stroną postępowania powinny być również osoby, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi w rozumieniu definicji obszaru oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym, wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 13/20). Zatem przepisy odrębne obejmują przepisy rozdziału czwartego ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) dotyczące zagospodarowania pasa drogowego, czy rozdziału dziewiątego ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 710), w którym mowa o usytuowaniu budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywaniu robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje także za przepisy odrębne – przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 654). Co ciekawe, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie również do postepowań wszczętych przed wejściem jej w życie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 1409/18). Wymienione ustawy to zaledwie kilka przykładów przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego, które mogą stanowić przepisy odrębne. W praktyce zastosowanie często znajdują również przepisy dotyczące ochrony zabytków, czy ochrony środowiska. Szerokie spektrum ustaw, które mogą zostać zastosowane w danej sprawie stwarza trudności w stosowaniu definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. To na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek każdorazowego określenia jakie przepisy odrębne znajdą zastosowanie w danym postępowaniu, kierując się przy tym charakterem danej inwestycji.

Wątpliwości interpretacyjne budzi także pojęcie „ograniczeń w zagospodarowaniu terenu”, co widoczne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmując szeroką interpretację tego pojęcia przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. będą również regulacje cywilnoprawne (np. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, dalej k.c.) dotyczące ochrony prawa własności oraz immisji z powodu możliwości oddziaływania projektu na inne nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 roku, sygn. II SA/Łd 467/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ol 938/19). Przez immisje rozumie się wszelką działalność człowieka która skutkuje wprowadzeniem do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji fizykalnych czy energii i są to np. hałas, zanieczyszczenie wody i gleby, wibracje, emisja pyłów do powietrza, ograniczenie dopływu światła słonecznego, czy pozbawienie dostępu do mediów (wody, prądu, telekomunikacji). W konsekwencji stroną postepowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę może być np. właściciel sąsiadującej nieruchomości z projektowanym obiektem, jeżeli w wyniku planowanej inwestycji zwiększone zostanie natężenie hałasu.

W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można również odmienny pogląd, który stanowi, że przepisy prawa cywilnego nie zaliczają się do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. i w konsekwencji nie uzasadniają one przyznania przymiotu strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 12/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2011/11). Koronnym argumentem zwolenników niniejszego poglądu jest to, że fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego (np. przekroczenie immisji pośrednich) rodzi określone roszczenia cywilnoprawne – wśród takowych można wskazać np. powództwo negatoryjne (art. 222 § 2 k.c.), czy roszczenie odszkodowawcze (art. 415 k.c. i nast.). W orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. sygn. II OSK 1241/06), dlatego według zwolenników powyższego poglądu, niedopuszczalne jest opieranie legitymacji procesowej w postepowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę na przepisach prawa cywilnego.

Zmiana brzmienia definicji „obszaru oddziaływania obiektu” poprzez skreślenie wyrażenia
„w zagospodarowaniu” ma ułatwić i zawęzić interpretację przepisu, który będzie brzmiał następująco:

„obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu”

Dla przypomnienia raz jeszcze, „stara” wersja definicji, która będzie obowiązywać do 18 września 2020 r.:

„teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu”

W uzasadnieniu rządowego projektu  ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw czytamy: „Pojęcie zmiany zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, jak również odnosić się do innych zmian, niezwiązanych z budową czy wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie „zabudową” (…) Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego”[1]. Autorzy nowelizacji wskazują, że obszarem oddziaływania obiektu będzie „obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy”.

Należy ustalić czym jest „zabudowa”. W obecnym stanie prawnym nie istnieje definicja legalna „zabudowy”. Posiłkując się definicją słownikową przez zabudowę rozumie się  budynki znajdujące się na jakimś terenie. Pojęcie „zabudowy” odnosi się także do czynności zabudowywania terenu lub powierzchni. We wspomnianym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyróżniono następujące typy zabudowy: śródmiejska, jednorodzinna i zagrodowa. Przykładowo zabudowę śródmiejską cechują dwa elementy: charakter intensywny (zależy on od wielkości i cech zabudowy danego miasta) oraz lokalizacja zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2442/16). Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1589) określa inne rodzaje zabudowy: mieszkaniową, usługową i produkcyjną. Analizując definicję słownikową „zabudowy” oraz posiłkując się przewidzianymi w aktach wykonawczych regulacjami dotyczącymi omawianego pojęcia, dojść można do wniosku, że ograniczenia, o których mowa w nowej definicji odnosić się będą do możliwości zabudowy działki budynkami oraz obiektami budowlanymi. Nie mają tutaj znaczenia immisje, które mogą powodować uciążliwości i w konsekwencji wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Zdaniem autorów nowelizacji ograniczenia w zabudowie są „jednoznaczne do ustalenia”, bowiem odnoszą się „odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy ”.

Po nowelizacji, przy określaniu stron w postępowaniu w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę do przepisów odrębnych w rozumieniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, nie powinny już się zaliczać przepisy prawa cywilnego. Zatem teoretycznie ilość przesłanek mających zastosowanie przy określaniu stron w tym postępowaniu powinna ulec zmniejszeniu, co z pewnością będzie ułatwieniem dla organów administracji architektoniczno-budowlanej.

 

 

[1] Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121.

Zobacz także:
06.07.2020

odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych – coraz mniej czasu dla inwestorów i właścicieli nieruchomości

08.06.2020

Zmiany w egzekucji z nieruchomości

15.05.2020

Wydłużenie terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości

źródło: pixabay
05.05.2020

Obowiązek zgłoszenia budowy w Prawie budowlanym a zawieszenie biegu terminu na milczące załatwienie sprawy

03.05.2020

Pozwolenie na użytkowanie na gruncie przepisów tarczy antykryzysowej

02.04.2020

ALERT PRAWNY – najem lokali jest nie tylko w galeriach

28.03.2020

ALERT PRAWNY – autopoprawka do projektu ustawy – tarczy antykryzysowej – ustawowe wakacje od umów w galeriach handlowych

24.03.2020

KORONAWIRUS (COVID-19) – a najem lokali