Z punktu widzenia zarówno interesu państwa, klientów indywidualnych, jak również przedsiębiorców ważne jest zapewnienie odpowiedniego nadzoru nad rynkiem finansowym, a w tym zakresie Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako „KNF”) dysponuje szeregiem kompetencji, uregulowanych w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym (dalej jako „ustawa”). Zgodnie z art. 2 ustawy celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku również poprzez rzetelną informację dotyczącą funkcjonowania rynku, przez realizację celów określonych w innych ustawach regulujących instytucje finansowe. Począwszy od 2013 roku jedną z kompetencji KNF jest prowadzenie listy ostrzeżeń publicznych, na powszechnie dostępnej stronie internetowej tejże instytucji.
Wpisowi na listę ostrzeżeń podlegają podmioty, wobec których złożone zostało zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, zarówno przez KNF, jak i inne podmioty oraz w przypadku wszczęcia postępowania przygotowawczego z urzędu. Mniej powszechnym, ale dopuszczalnym i również stosowanym przez KNF jest ostrzeganie w publicznym radiu albo telewizji. Informacje dotyczące wpisu na listę ostrzeżeń danego podmiotu pojawiają się również na portalach branżowych, poruszających tematykę związaną z funkcjonowaniem rynku finansowego.
Lista ostrzeżeń KNF – co to takiego
Na mocy ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw do ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym wprowadzony został przepis art. 6b. Zgodnie z jego ust. 1 KNF ma obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstw, wyszczególnionych w tym przepisie, a więc m.in. prowadzenie działalności bankowej, funduszy emerytalnych, maklerskiej, usług płatniczych bez zezwolenia. Wyszczególnione przestępstwa dotyczą głównie podejmowania określonego rodzaju działalności bądź aktywności bez wymaganej prawem zgody bądź nieuprawnionego posługiwania się określeniami przedsiębiorstwa zastrzeżonymi na rzecz podmiotów działających na rynku finansowym. Wskazana regulacja pełni funkcję ostrzegawczą i ma na celu przeciwdziałanie patologiom, na które szczególnie wrażliwy jest rynek finansowy, będący podstawą funkcjonowania gospodarki oraz oferujący coraz to nowe usługi szerokiej rzeszy klientom, powierzającym instytucjom finansowym swoje pieniądze. Dokonywanie ostrzeżeń publicznych spełnia również funkcję edukacyjną i informacyjną, co mieści się w zadaniach KNF wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy.
Struktura i zawartość listy ostrzeżeń
Sama lista ostrzeżeń publicznych KNF przestawiona jest w formie tabeli składającej się z sześciu kolumn zatytułowanych kolejno:
W przedostatniej kolumnie mogą znaleźć się zarówno informacje o wyrokach skazujących z kreśleniem sądu, daty wydania orzeczenia, sygnatury akt, rozstrzygnięcia (skazanie, uniewinnienie, warunkowe umorzenie, utrzymanie w mocy), prawomocność jak również o postanowieniach o umorzeniu postępowania (śledztwa, dochodzenia) i o przekazaniu do prowadzenia zagranicznym organom ścigania. Natomiast w kolumnie „Informacje istotne” zamieszczone są dane o kwalifikacji prawnej czynu oraz o tym, kto zainicjował postępowanie (UKNF, prokuratura, inny podmiot).
W art. 6b ust. 2 zd. 1 ustawy sformułowany został zakaz podawania danych osobowych, z zastrzeżeniem w art. 6b ust. 3 ustawy, że dopuszczalne jest podanie firmy (nazwy), pod którą prowadzi działalność osoba fizyczna.
W praktyce oznaczenie podmiotu wpisanego na listę ostrzeżeń, tj. podanie nazwy, numeru NIP i REGON pozwala na jego łatwą identyfikację, niezależnie od tego czy prowadzi indywidualną działalność czy działa w formie spółki prawa handlowego.
Usunięcie z listy ostrzeżeń publicznych
Jeszcze do 11 października 2015 roku podmiot wpisany na listę ostrzeżeń publicznych KNF pozostawał na niej bezterminowo, bez możliwości wykreślenia i to niezależnie od wyniku postępowania. Możliwe było jedynie dopisanie na liście ostrzeżeń informacji o sposobie zakończenia postępowania karnego, np. poprzez wskazanie, iż zapadł wyrok uniewinniający. Obecnie ustawodawca przewidział możliwość wykreślenia ww. wpisu w następujących przypadkach.
Zgodnie z art. 6b ust. 7 ustawy: „w przypadku prawomocnej odmowy wszczęcia postępowania przygotowawczego, prawomocnego umorzenia postępowania przygotowawczego albo wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne innego niż wyrok skazujący lub wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne Komisja na pisemny wniosek podmiotu, w związku z działalnością którego zostało złożone zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek, o którym mowa w art. 6 ust. 2, usuwa informację zamieszczoną na liście, o której mowa w ust. 4, dotyczącą tego podmiotu wraz ze wszystkimi wzmiankami, którymi tę informację uzupełniono, z zastrzeżeniem ust. 8–10”.
Wykreślenie z listy ostrzeżeń publicznych KNF możliwe jest więc na wniosek podmiotu w wymienionych enumeratywnie przypadkach:
– odmowy wszczęcia postępowania przygotowawczego,
– prawomocnego umorzenia postępowania przygotowawczego,
– wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne innego niż wyrok skazujący lub wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne.
Kiedy nie można wnioskować o usunięcie?
Powyższa lista nie obejmuje wyroku wydanego w trybie art. 335 § 1 kodeksu postępowania karnego (dalej jako: „k.p.k.”), tj. skazania bez przeprowadzania rozprawy, bowiem jest to wyrok skazujący i z tego względu po jego wydaniu nie ma możliwości wystąpienia przez podmiot z wnioskiem o wykreślenie z listy ostrzeżeń publicznych KNF. Zwrócić należy uwagę, że pomimo, iż wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, uregulowany w art. 336 k.p.k. oraz 342 k.p.k. nie jest zaliczany do wyroków skazujących, zaś wydanie go wiąże się z szeregiem korzyści dla oskarżonego, to w przypadku wpisu na listę ostrzeżeń publicznych KNF warunkowe umorzenie postępowania jest de facto zrównane ze skazaniem.
Identyczne spostrzeżenie należy poczynić w przypadku trybów skazania uregulowanych w art. 387 k.p.k., tj. dobrowolnego poddania się odpowiedzialności karnej oraz 338a k.p.k., tj. wydania wyroku bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w obydwu przypadkach dochodzi do wydania wyroku skazującego.
Podmiot, wobec którego zapadł prawomocny wyrok skazujący może zostać wykreślony z urzędu przez KNF po upływie 10 lat, zgodnie z art. 6b ust. 12 zd. 1 ustawy: „Komisja z urzędu, po upływie 10 lat od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, lub wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 2, usuwa informację zamieszczoną w związku z tym zawiadomieniem lub wnioskiem na liście, o której mowa w ust. 4, wraz ze wszystkimi wzmiankami, którymi tę informację uzupełniono”.
W przypadku zaś gdy postępowanie karne nie zostałoby ukończone w okresie 10 lat, zastosowanie znajduje art. 6b ust. 13 zd. 1, zgodnie z którym: „W przypadku gdy pomimo upływu terminu, o którym mowa w ust. 12, postępowanie karne nie zostało zakończone, Komisja z urzędu usuwa informację zamieszczoną na liście, o której mowa w ust. 4, wraz ze wszystkimi wzmiankami, którymi tę informację uzupełniono, po upływie roku od dnia prawomocnego zakończenia tego postępowania karnego.”
W konsekwencji może dojść do sytuacji, w której tyle sam czasu na liście ostrzeżeń publicznych będzie widniała informacja, kiedy zawiadomienie KNF okazało się bezpodstawne i w przypadku, kiedy doszło do skazania.
Kontrowersje
Wpisy na liście ostrzeżeń KNF nie stanowią formalnie sankcji prawnej, bowiem ze swej definicji jest ona działaniem autonomicznym organu uprawnionego do określenia prawnej odpowiedzialności, będącym prawnym następstwem określonego deliktu. W doktrynie wskazuje się, że dany wpis stanowi informację o określonym fakcie, a więc dokonanie wpisu przez KNF jest czynnością materialno-techniczną. Jest to przedmiotem krytyki, bowiem podmiot umieszczony na liście nie dysponuje żadnymi możliwościami odwołania się od wpisu, inaczej niż w sytuacji wprowadzenia pojawiających się w doktrynie i piśmiennictwie postulatów, aby wpis na listę ostrzeżeń publicznych KNF dokonywany był na skutek decyzji administracyjnej.
Ponadto przyjmuje się, że w drodze ostrzeżenia nie dochodzi do bezpośredniej ingerencji w sferę praw podmiotu wpisanego na listę, co w konsekwencji sprawia, iż dochodzenie ewentualnych roszczeń na drodze sądowej, np. w związku ze szkodą spowodowaną wpisem na listę, nie będzie prawnie skuteczne. Potwierdzają to m.in. orzeczenia wydane przez Sąd Okręgowy w Warszawie, z dnia 20 listopada 2012 r. (sygn. akt I C 644/12 oraz I C 648/12), w których oddalone zostały powództwa o naruszenie dóbr osobistych, mające polegać na umieszczeniu powoda na liście ostrzeżeń publicznych oraz przekazanie działającym na terenie Polski bankom pisma, w którym wskazano na ryzyko współpracy banków z powodem. W uzasadnieniu Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia dóbr osobistych, wskazując, że KNF prowadząc listę ostrzeżeń publicznych wypełnia cele nałożone przez przepisy prawa, w tym zwłaszcza realizuje misję edukacyjną i informacyjną oraz działa w interesie społecznym. Ponadto wpis na listę stanowi odzwierciedlenie określonego faktu -w tym przypadku wszczęcia postępowania przygotowawczego wobec powoda. Abstrahując od wyżej przytoczonego orzecznictwa, można sobie wyobrazić sytuację, w której wpisanie podmiotu na listę powoduje utratę jego dobrego imienia (renomy), które mieści się w katalogu dóbr osobistych. Przepisy ustawy wyłączają jednak bezprawność takiego działania.
Należy zwrócić uwagę, że ostrzeżenie publiczne stanowi komunikat dla potencjalnie nieograniczonego grona odbiorców i niesie ze sobą negatywny przekaz – o wątpliwościach KNF co do legalności aktywności gospodarczej danego podmiotu i wiążącym się z tym potencjalnym ryzykiem dla kontrahentów. Nawet jeśli ostatecznie prawnokarna ocena zachowania podmiotu okaże się błędna i dojdzie do umorzenia postępowania bądź do uniewinnienia, to przez czas trwania postępowania przygotowawczego komunikat o powziętych przez KNF wątpliwościach będzie w dalszym ciągu widoczny dla nieograniczonego grona osób. Podmiot nie zostaje wtedy wykreślony z urzędu, lecz musi sam zadbać o złożenie stosownego wniosku, co stawia go pod tym względem w gorszej pozycji niż podmiot, który został skazany, a o którym wpis KNF usuwa z urzędu. Nie pozostaje to zaś bez wpływu na sytuację danego przedsiębiorcy, bowiem może pociągać za sobą wiele ujemnych konsekwencji, m.in. wypowiedzenia umów kredytowych bądź odmowy ich udzielenia, kontroli urzędów państwowych, utraty wiarygodności i w konsekwencji klientów i kontrahentów biznesowych.
Podsumowanie
Przedsiębiorca działający w branży finansowej musi liczyć się z tym, że KNF dysponuje szeregiem kompetencji kontrolnych i nadzorczych względem podmiotów takich jak m.in. banki, towarzystwa ubezpieczeniowe, fundusze emerytalne i inwestycyjne instytucje płatnicze, maklerzy giełdowi. Działalność na rynku finansowym wymaga najczęściej uzyskania stosownych zezwoleń oraz szczególnej staranności w jej prowadzeniu. Podlega ona nie tylko ryzykom związanym z wahaniami rynkowymi, lecz również ryzyku prawnemu. De lege lata brak jest możliwości skutecznego przeciwstawienia się wpisowi na listę ostrzeżeń publicznych KNF, co należy uznać, jako element ryzyka działalności na rynku finansowym. Podmiot, który znalazł się na liście, a w stosunku do którego zapadł wyrok uniewinniający bądź wobec którego postępowanie zostało umorzone może co najwyżej niezwłocznie po ich wydaniu wystąpić z wnioskiem o wykreślenie wpisu z listy. Z ostrożności należałoby taki krok doradzić również podmiotom, wobec których zapadł wyrok skazujący bądź warunkowo umarzający postępowanie, bowiem brak jest jak dotąd praktycznych obserwacji w kwestii usuwania przez KNF wpisów z urzędu po upływie 10 lat (z uwagi na wprowadzenie tej instytucji dopiero w 2013 roku).
Świadomość konsumentów i przedsiębiorców w przedmiocie listy ostrzeżeń publicznych KNF zwiększa się i coraz częściej o wpisach na listę ostrzeżeń publicznych można dowiedzieć się za pośrednictwem internetowych portali branżowych. Niewątpliwie lista ostrzeżeń KNF pełni istotne funkcje z punktu widzenia ochrony uczestników rynku finansowego, jednak nie znaczy to, że jest ona pozbawiona wad. Przede wszystkim, z punktu widzenia podmiotów działających na rynku finansowym w sposób uczciwy i legalny, a których działania zostały błędnie zakwalifikowane jako przestępstwo, wpis na listę wykracza konsekwencjami ponad samą tylko informację o toczącym się postępowaniu przygotowawczym. Niesie bowiem ze sobą określony negatywny przekaz. Pod rządami obecnej regulacji KNF dysponuje de facto kompetencjami pozwalającymi na decydowanie o bycie podmiotów gospodarczych, zważywszy na możliwe konsekwencje wpisu. Może to rodzić pytanie, czy wbrew przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej wpisu na listę ostrzeżeń KNF jako informacji, będącej wynikiem czynności materialno-technicznej, nie stanowi on również pewnego rodzaju sankcji i tym samym we wskazanych przypadkach nie godzi w uregulowaną w art. 42 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k. zasadę domniemania niewinności. W świetle nadal zwiększającej się popularności stosowania przez KNF wpisów na listę ostrzeżeń publicznych zasadnym może być zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności wspomnianych przepisów ustawy z Konstytucją. Nie można jednak zapominać o tym, że lista ostrzeżeń publicznych KNF może ostrzegać przez kontrahentami, którzy faktycznie nie działają zgodnie z literą prawa, którą to funkcję ocenić należy pozytywnie.
