14 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. I FSK 1078/24) wydał wyrok w składzie siedmiu sędziów, który może istotnie wpłynąć na praktykę organów podatkowych w zakresie wszczynania postępowań karnych skarbowych. NSA uznał, że wszczęcie takiego postępowania wyłącznie w celu zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego – bez jego realnego prowadzenia – może być nieskuteczne, a tym samym nie wywoływać oczekiwanych skutków prawnych.
Sąd podkreślił, że skuteczność zawieszenia terminu przedawnienia nie może być oceniana w oderwaniu od rzeczywistego przebiegu postępowania karnego skarbowego – istotne są motywy jego wszczęcia, aktywność organów oraz sposób zakończenia. Tym samym NSA opowiedział się za indywidualną oceną każdej sprawy w świetle zasad państwa prawa i zaufania obywatela do państwa.
Orzeczeniu towarzyszyło postanowienie sygnalizacyjne skierowane do Ministra Finansów, w którym NSA wezwał do rewizji przepisów i wyeliminowania możliwości ich instrumentalnego stosowania. To silny impuls dla ustawodawcy, ale też potencjalna szansa dla podatników, którzy w przeszłości padli ofiarą takiej praktyki. W połączeniu z wcześniejszymi działaniami Rzecznika Praw Obywatelskich postanowienie to może stać się początkiem istotnych zmian systemowych.
KONTEKST: JAK DZIAŁAŁ DOTĄD MECHANIZM?
Dotychczas praktyka wyglądała następująco: zbliżający się termin przedawnienia zobowiązania podatkowego powodował, że organy podatkowe wszczynały postępowanie karne skarbowe, co – zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej – zawieszało bieg terminu przedawnienia lub go nie rozpoczynało. Nawet jeśli postępowanie to było po krótkim czasie umarzane, to i tak wpływało na zawieszenie biegu przedawnienia podatku, a organy dzięki temu były w stanie zakończyć postępowanie podatkowe wydaniem ostatecznej decyzji.
NSA KRYTYCZNIE O WSZCZYNANIU POSTĘPOWAŃ KARNYCH SKARBOWYCH
14 kwietnia 2025 roku NSA (sygn. I FSK 1078/24) stwierdził, że samo wszczęcie i szybkie umorzenie postępowania karnego skarbowego, bez realnego działania, może nie zawieszać przedawnienia zobowiązania podatkowego.
NSA potwierdził, że nie można instrumentalnie wykorzystywać przepisów karnych skarbowych dla potrzeb postępowań podatkowych. Sąd powołał się przy tym na zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, wskazując, że nadużycie przepisów karnych do celów fiskalnych narusza standardy konstytucyjne. Tym samym, podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji działań organów, które de facto nie zmierzają do ścigania przestępstwa, lecz wyłącznie do przedłużenia możliwości prowadzenia postępowania podatkowego.
W motywach ustnych NSA odwołał się do tez swojej wcześniejszej uchwały z 24 maja 2021 r. (I FPS 1/21). Wskazał, że ocena instrumentalnego zawieszenia biegu przedawnienia podlega kontroli sądów administracyjnych. Orzeczenie to odpowiada na praktykę organów, które często wszczynały postępowania karne skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia przedawnienia. Choć formalnie dopuszczalne, działania te budziły poważne wątpliwości konstytucyjne.
Co prawda NSA nie zdecydował się w związku z tą sprawą na wydanie uchwały, w której stwierdziłby kategorycznie, że każde umorzenie postępowania karnego skarbowego oznacza automatycznie, że postępowanie to wykorzystano do celów podatkowych, na co liczyła część ekspertów. NSA pozostawił tę kwestię do oceny w każdej indywidualnej sprawie.
NSA wskazał, że skuteczność zawieszenia biegu przedawnienia podatku zależy od realnego przebiegu postępowania karnego skarbowego. Nie każde jego umorzenie niweczy ten skutek — kluczowe znaczenie ma całokształt okoliczności faktycznych, w tym sposób wszczęcia, przebieg i powody zakończenia postępowania. To podejście wymaga od sądów i organów indywidualnej analizy każdej sprawy.
Co jednak może nawet bardziej istotne, NSA nie tylko zajął krytyczne stanowisko wobec dotychczasowej praktyki organów, ale też skierował do Ministra Finansów postanowienie sygnalizacyjne, w którym wezwał do rewizji przepisów i ich stosowania.
POSTANOWIENIE SYGNALIZACYJNE – CZYM JEST I JAKIE MA ZNACZENIE?
Postanowienie sygnalizacyjne to szczególna forma wypowiedzi sądu administracyjnego – w tym przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego – skierowana do organów władzy publicznej, najczęściej do administracji rządowej.
Jego celem jest zwrócenie uwagi na problemy systemowe, luki w przepisach lub praktyki, które prowadzą do naruszeń praw obywateli, zasad konstytucyjnych lub innych fundamentalnych wartości porządku prawnego.
Postanowienie takie nie ma mocy wiążącej jak wyrok, ale pełni ważną funkcję – stymuluje debatę publiczną oraz może stanowić impuls do zmian legislacyjnych lub interpretacyjnych. NSA korzysta z tej instytucji, gdy w toku rozpoznawania sprawy dostrzeże, że obowiązujące regulacje są nadużywane, nieprecyzyjne albo prowadzą do niesprawiedliwych rezultatów.
W przypadku wyroku z 14 kwietnia 2025 r., NSA skierował postanowienie sygnalizacyjne do Ministra Finansów po raz pierwszy od 2018 roku, co potwierdza wyjątkowość całego procesu. Minister Finansów jest natomiast w związku z tym obowiązany, zgodnie z art. 155 § 2 p.p.s.a., do rozpatrzenia postanowienia sygnalizacyjnego i powiadomienia NSA w terminie trzydziestu dni o zajętym przez siebie stanowisku.
W postanowieniu tym NSA stwierdził w sposób całkowicie jednoznaczny: poinformował Ministra Finansów o istotnych naruszeniach w stosowaniu omawianej instytucji prawa podatkowego, polegających na instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnoskarbowych, których jedynym motywem ze względu na zawieszenie biegu terminu przedawnienia w nim przewidzianego, jest niedopuszczenie do przedawnienia zobowiązania podatkowego. Taka praktyka stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
SKUTKI DLA PODATNIKÓW
Orzeczenie NSA potwierdza, że umorzenie postępowania karnego skarbowego może mieć znaczenie dla podatnika w kontekście przedawnienia podatku.
Kluczowe znaczenie ma jednak nie sam wyrok, ale towarzyszące mu postanowienie sygnalizacyjne NSA, skierowane do Ministra Finansów. Wskazano w nim, że obecna konstrukcja przepisów oraz sposób ich stosowania przez organy podatkowe prowadzi do nadużyć i wymaga zmian legislacyjnych lub systemowych. To wyraźne wezwanie do refleksji nad stosunkiem prawa karnego skarbowego do procedur podatkowych.
STANOWISKO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
Warto podkreślić, że Rzecznik Praw Obywatelskich od lat podnosił wątpliwości konstytucyjne związane z tą praktyką i wniósł nawet o podjęcie w tej sprawie uchwały. RPO argumentował, że instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych narusza prawa obywateli, w szczególności zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Złożył on ponadto wniosek abstrakcyjny do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 31/14) o wydanie rozstrzygnięcia co do zgodności tego przepisu z Konstytucją, jednak od ponad 10 lat nie został on rozpatrzony.
To, że sprawa ta ma szczególny charakter, potwierdza również fakt, że udział w sprawie I FSK 1078/24 zgłosił nie tylko RPO, ale i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Krajowa Izba Radców Prawnych, Krajowa Izba Doradców Podatkowych oraz Fundacja Praw Podatnika.
PODSUMOWANIE
Wyrok NSA z 14 kwietnia 2025 r. oraz towarzyszące mu postanowienie sygnalizacyjne stanowią istotny krok w stronę ograniczenia nadużyć w stosowaniu postępowań karnych skarbowych. Sąd jednoznacznie wskazał, że prawo nie może być wykorzystywane w sposób instrumentalny, a działania organów muszą być oceniane przez pryzmat konstytucyjnych zasad państwa prawa. To ważny sygnał zarówno dla ustawodawcy, jak i dla podatników – zwłaszcza tych, których zobowiązania podatkowe nie przedawniły się wskutek pozornych działań procesowych. Co więcej, postanowienie sygnalizacyjne może rozpocząć dyskusję o zmianach w przepisach – został złożony już projekt ordynacji podatkowej, który wprowadza pewne zmiany w tym zakresie, choć nie są one wystarczające.
Warto też, aby podatnik, wobec którego umorzono postępowanie karne skarbowe (lub go uniewinniono) przeanalizował to, czy takie okoliczności nie będą podstawą do wznowienia zakończonego postępowania podatkowego, w którym organ wydał decyzję powołując się na to, że wszczęcie sprawy karnej przedłużyło okres przedawnienia podatku. Choć NSA nie stwierdził jednoznacznie, że każda taka sytuacja powinna prowadzić do wznowienia postępowania podatkowego, to niewątpliwie potencjalnie umorzenie sprawy karnej może taki skutek spowodować.
For English summary click here.
