16.09.2019

Uchwalenie planu miejscowego dla części działki, dla której wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) nie nakłada na gminę obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o granicach, które pokrywałyby się z granicami istniejących na danym terenie działek. W efekcie dochodzi do sytuacji, w których plan miejscowy obowiązuje jedynie na części działki geodezyjnej. Osobno rozpatrzeć należy dwa warianty tej sytuacji:

1. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (dalej jako: decyzja WZ) wydana zostaje po uchwaleniu planu miejscowego;
2. decyzja WZ dla danego terenu istniała w obiegu prawnym już przed wejściem w życie MPZP.

W pierwszym z podanym przypadków sytuacja jest jasna – jako, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku braku planu miejscowego, to stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby osoba zainteresowana zabudową części działki nieobjętej planem miejscowym mogła złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że teren planowanej inwestycji nie może w żaden sposób pokrywać się z terenem objętym MPZP, ponieważ organ rozpatrujący sprawę, ze względu na brzmienie wyżej wspomnianego art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązany byłby do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe.

W przypadku natomiast drugiej z opisanych sytuacji, tj. uchwalenia planu miejscowego dla części działki, dla której Inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, odpowiedź na pytanie odnośnie relacji między tymi dwoma aktami planistycznymi może nastręczyć pewnych trudności.

Analizując powyższe zagadnienie wyodrębnić można trzy odpowiedzi, pozwalające na rozwiązanie problemu relacji decyzji WZ oraz planu miejscowego w przypadku obowiązywania MPZP dla części działki:
1. przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego dla jakiejkolwiek części nieruchomości, dla której obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy powoduje jej wygaśnięcie w całości;
2. przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego dla jakiejkolwiek części nieruchomości, dla której obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje jej wygaśnięcia.
3. przyjęcie, że uchwalenie planu miejscowego dla jakiejkolwiek części nieruchomości, dla której obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy powoduje, że kwestia wygaśnięcia tej decyzji uzależniona jest od ustalenia, czy planowane zamierzenie możliwe jest do realizacji na terenie nie objętym planem miejscowym, lub w zgodzie z tym planem;

Wydaje się przy tym, że zarówno opcja nr 1, jak i nr 2 są zbyt rygorystyczne – z jednej strony nie można uznać, że uchwalenie planu miejscowego powoduje w każdym przypadku uchylenie decyzji WZ, co kłóciłoby się z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (brak konieczności uchylenia decyzji WZ w sytuacji, w której jego postanowienia nie są „inne” niż postanowienia MPZP). Z drugiej strony z tego samego względu nie można przyjąć, że uchwalenie planu miejscowego dla części działki nie ma żadnego wpływu na decyzję o warunkach zabudowy, której obszar w części pokrywa się z MPZP.

Dlatego też rozwiązaniem najbardziej korzystnym z punktu widzenia wartości, które chroni ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – interesu publicznego oraz prywatnego – jest aby każdy taki przypadek rozpatrywać oddzielnie, w szczególności w oparciu o regulacje zawarte w art. 65 u.p.z.p. W tym względzie kluczowe będzie dokonanie analizy przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (lub rozstrzygający w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy) pod kątem określenia czy postanowienia decyzji WZ są „inne” od postanowień MPZP.

Podkreślenia wymaga jednak fakt, że sporne w doktrynie i orzecznictwie jest samo rozumienie pojęcia „inne” wyrażonego w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1288/15): „w doktrynie przyjmuje się, że pojęcie >>inne ustalenia<< jest szersze niż >>sprzeczne<< czy nawet >>niezgodne<<. Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem”. Jednakże ten sam Sąd w wyroku z dnia 13 maja 2019 r. (sygn. akt: II SA/Kr 80/19) podjął już zupełnie inne rozstrzygnięcie, stwierdzając, że: „ustalenia nie będą >>inne<< wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. znajdzie natomiast zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w sposób odmienny ustala parametry zabudowy, niż zostało to uczynione w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego”. Na aprobatę zasługuje jednakże trzeci pogląd wyrażony przez wspomniany wcześniej Sąd wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1455/16), który objawił się w stwierdzeniu, że: „uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić”.

Jako przykład dla omawianego powyżej zagadnienia może posłużyć sytuacja, w której dla terenu dużej powierzchniowo działki Inwestor uzyskuje ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla budynku wielorodzinnego, który zlokalizowany będzie w zbliżeniu do jednej z granic działki. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uchwalony zostaje natomiast plan miejscowy, który swoim zakresem obejmuje pas ziemi położony przy przeciwległej granicy działki, wyznaczając przeznaczenie tej części terenu pod drogę publiczną. W tej sytuacji należy dokonać analizy, w kontekście art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy postanowienia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż postanowienia MPZP – a więc czy przewidywany przez plan miejscowy sposób zagospodarowania działki w postaci drogi publicznej wpłynie w jakikolwiek sposób na możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Szczególnie istotna jest tutaj dalsza zgodność inwestycji z przepisami technicznymi. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwoli na wydanie Inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji WZ. W przeciwnym wypadku, podmiot planujący zrealizować zamierzenie budowlane polegające na budowie budynku wielorodzinnego powinien wystąpić o nową decyzję o warunkach zabudowy, która obejmować będzie teren nie objęty planem miejscowym. Wynika to z tego, że dotychczasowa decyzja WZ którą posiadał, powinna zostać wygaszona w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy do tego organ na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczyć przy tym należy, że ewentualny brak wygaszenia tej decyzji nie powoduje, że może ona dalej stanowić podstawę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzja wygaszająca posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie, że do wygaśnięcia decyzji WZ doszło z mocy prawa w dniu wejścia w życie planu miejscowego.

Podobny stan faktyczny ujęty został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt: II OSK 491/14), w którym Sąd II instancji przyznał rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku odnośnie konieczności dokonania analizy możliwości realizacji zabudowy objętej decyzją WZ, w sytuacji w której doszło do uchwalenia MPZP dla części działki (na której zabudowa nie miała być realizowana).

Warto przytoczyć w tym miejscu treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który mówi o tym, że decyzji o warunkach zabudowy nie uchyla się w przypadku uzyskania przez Inwestora na jej podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – w analizowanym przykładzie oznaczałoby to, że jeżeli przed wejściem w życie planu miejscowego podmiot dysponujący decyzją o warunkach zabudowy otrzymał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę to uchwalenie planu miejscowego nic nie zmienia w jego sytuacji prawnej, a więc w dalszym ciągu może on realizować zamierzenie inwestycyjne. W tym względzie warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r. (sygn. akt: II OSK 1730/15): „rozwiązanie ustawowe z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych względów uzyska pierwszeństwo jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem”.

Podsumowując, w przypadku gdy dla działki, dla której uzyskano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy uchwalono plan miejscowy jedynie dla części tej działki, koniecznym jest dokonanie analizy tego, czy postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie stoją w sprzeczności (nie są inne) w stosunku do postanowień MPZP – w szczególności istotne jest tutaj to, czy inwestycja, której dotyczy decyzja WZ będzie mogła być zrealizowana w takim kształcie, jak jest to określone w tej decyzji.

Zobacz także:
04.09.2019

„Interwencyjne” miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

22.07.2019

Projektowana ustawa o planowaniu i zagospodarownaiu przestrzennym