07.09.2020

Trwałość decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po nowelizacji ustawy – Prawo budowlane

Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej również jako nowelizacja Prawa budowlanego), która wejdzie w życie 19 września 2020 r. wprowadza wiele zmian m. in. nowe brzmienie definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (więcej na ten temat w artykule: https://www.filipiakbabicz.com/proces-inwestycyjny/2020/05/28/nowa-definicja-obszaru-oddzialywania-obiektu-w-swietle-nowelizacji-ustawy-prawo-budowlane/). Dla Inwestorów ważną zmianą będzie dodanie art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako p.b.) oraz art. 59h p.b., które określą termin, po upływie którego nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności odpowiednio decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Termin na stwierdzenie nieważności

Nowelizacja ustawy – Prawo budowlane wprowadza termin, po upływie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie mógł stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i decyzji o pozwoleniu na budowę. Warto przypomnieć, że w obecnym stanie prawnym stwierdzenie nieważności obu decyzji jest możliwe w każdym czasie, co stanowi istotną niedogodność dla Inwestorów – w zasadzie nigdy nie wiadomo czy nie zostanie wszczęte postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji, a samo stwierdzenie nieważności ma bardzo doniosłe skutki prawne: taką decyzję traktuje się jako akt administracyjny, który nigdy nie wszedł do obrotu prawnego. Innymi słowy budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia stwierdzono nieważność, traktuje się jak budynek wybudowany bez pozwolenia na budowę, ponieważ pozwolenie to na skutek stwierdzenia nieważności traktuje się jakby nigdy nie istniało i nigdy nie wywoływało skutków prawnych, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 7 p.b.

  • Decyzja o pozwoleniu na budowę

W wyniku nowelizacji dodane zostaną art. 37b ust. 1 i ust. 2 p.b., które stanowią:

  1. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.

Jak wynika z powyższej regulacji wprowadzony zostaje 5-letni termin, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę. Termin ten zaczyna biec od dnia doręczenia lub jej ogłoszenia. Przy liczeniu terminu należy wziąć pod uwagę art. 57 § 3a k.p.a.: „terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień”.

Przykład 1:

Jeżeli pozwolenie na budowę zostanie doręczone Inwestorowi w dniu 16 października 2020 r. to 5-letni termin przewidziany w art. 37b p.b. minie 16 października 2025 r.

Przyjąć przy tym należy, że z uwagi na sformułowanie „…od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia…”, za dzień, w którym rozpoczyna bieg przedmiotowy 5 letni termin na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przyjąć należy dzień skutecznego doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę pierwszej ze stron postępowania, niezależnie od tego czy jest to Inwestor czy też inna strona postępowania.

  • Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie

Podobną regulację, w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wprowadza art. 59h, który stanowi: „Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna”. Różnica polega na zdarzeniu, które warunkuje rozpoczęcie biegu terminu i jest nim dzień, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 §1 k.p.a.). W rozumieniu art. 16 §1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi będą m.in.:

  1. decyzje wydane przez organ odwoławczy np. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie;
  2. decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy;
  3. decyzje wydane w pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
  4. decyzje wydane w pierwszej instancji, w stosunku do których nastąpiło skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podkreślić więc należy, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie dwóch różnych terminów początkowych liczenia powyższego 5-letniego terminu: dzień doręczenia decyzji przez organ I instancji (najczęściej starostę lub prezydenta miasta) w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dzień nabycia przymiotu ostateczności w przypadku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (najczęściej będzie więc to dzień, kiedy upłynie termin na złożenie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie).

Przykład 2:

Dnia 15 października 2020 r. doręczono Inwestorowi Janowi Kowalskiemu oraz wszystkich pozostałym stronom postępowania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z pouczeniem strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin na wniesienie odwołania w tym przypadku upływa z dniem 29 października 2020 r. Jan Kowalski nie złożył odwołania od decyzji i żadna z pozostałych stron postępowania również tego nie uczyniła, zatem decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna dnia 30 października 2020 r. Od tego dnia należy liczyć 5-letni termin, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i w tym przypadku upłynie on 30 października 2025 r.

Przykład 3:

Dnia 15 października 2020 r. doręczono Inwestorowi Janowi Kowalskiemu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z pouczeniem strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin na wniesienie odwołania w tym przypadku upływa z dniem 29 października 2020 r. Wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ostatnia ze stron postępowania złożyła oświadczenie w dniu 20 października 2020 r., zatem na mocy art. 127 § 2 k.p.a. tego dnia decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna i prawomocna, czyli od tego dnia należy liczyć 5-letni termin, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i w tym przypadku upłynie on 20 października 2025 r.

Przykład 4:

Dnia 19 maja 2021 r. doręczono jedynej stronie postępowania – Inwestorowi Janowi Kowalskiemu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z pouczeniem strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ostatni dzień na wniesienie odwołania upływa na dzień ustawowo wolny od pracy (zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.), dlatego termin na wniesienie odwołania w tym przypadku upływa w dniu 4 maja 2021 r. Od tego dnia należy liczyć 5-letni termin, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli Inwestor nie wniesie odwołania oraz nie złoży we wcześniejszym terminie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania.

Na uwagę zasługuje również pojęcie decyzji prawomocnej, przez którą rozumie się decyzję ostateczną, której nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 16 § 3 k.p.a.). Nie są to zatem pojęcia tożsame i przy obliczaniu terminu, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie liczy się tylko przymiot ostateczności. Zasadą jest, że każda decyzja prawomocna jest ostateczna, ale nie każda decyzja ostateczna jest prawomocna.

Przykład 5:

Dnia 15 października 2020 r. doręczono Inwestorowi Janowi Kowalskiemu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z pouczeniem strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin na wniesienie odwołania w tym przypadku upływa z dniem 29 października 2020 r. Będąc niezadowolonym z rozstrzygnięcia, Jan Kowalski w dniu 27 października złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało rozpatrzone 20 listopada 2020 r. i doręczone Inwestorowi dnia 25 listopada 2020 r., a pozostałym stronom postępowania dnia 27 listopada 2020 r. – od dnia doręczenia decyzji Jan Kowalski oraz pozostałe strony postępowania mają 30 dni na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja II organu instancji jest ostateczna z mocy prawa, dlatego nawet jeżeli Jan Kowalski złoży skargę to nie będzie to miało wpływu na przymiot ostateczności decyzji i 5-letni termin, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji należy liczyć od dnia doręczenia decyzji, tj. 25 listopada 2020 r., natomiast nie będzie ona jeszcze prawomocna, bowiem postępowanie sądowe będzie się dalej toczyć. Termin na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynie w dniu 26 listopada 2025 r.

Nie sposób pominąć, że w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie może wystąpić więcej niż jedna strona postępowania, co może przysporzyć trudności w określeniu momentu uzyskania przez decyzję organu II instancji przymiotu ostateczności, z uwagi na fakt, że ustawodawca w żaden sposób nie definiuje, kiedy decyzja nabiera takiego przymiotu. Kodeks postępowania administracyjnego w jego artykule 110 stanowi, że „organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”, kluczowa zatem dla określenia przymiotu ostateczności jest data doręczenia aktu administracyjnego a nie data jego wydania. W przypadku wielości stron danego postępowania wystarczy skuteczne doręczenie jednej ze stron, co znajduje potwierdzenie w judykaturze sądów administracyjnych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r. sygn. II SA/Gd 759/19). Mając na uwadze powyższe, w chwili doręczenia decyzji pierwszej stronie, wchodzi ona do obrotu prawnego, zatem w naszej ocenie od tego dnia należy liczyć 5-letni termin, po którym nie można stwierdzić nieważności decyzji. Skuteczne doręczenie pozostałym stronom nie ma wpływu na przymiot ostateczności decyzji.

Zaznaczyć jednak należy, że zagadnienie to z całą pewnością będzie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, ponieważ brak jasnego sprecyzowania przez ustawodawcę kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nabiera przymiotu ostateczności przy wielości doręczeń może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych.

Oczywiście na uwadze należy mieć w tym przypadku treść art. 59 ust. 7 p.b., który przewiduje, że jedyną stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest Inwestor, ale ilość wydawanych w Polsce decyzji o pozwoleniu na użytkowanie każe przypuszczać, że taki problem raczej na pewno się pojawi.

Przepisy przejściowe

Analizując nowe regulacje warto odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w stosunku do pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie wydanych przed wejściem w życie nowelizacji p.b. (19 września 2020 r.) obowiązuje również termin, po którym nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.

Ustawodawca wprowadził w art. 25 nowelizacji p.b. ogólną zasadę: „Do spraw uregulowanych ustawą – Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy – Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym”. Na szczególną uwagę zasługuje tutaj pojęcie spraw uregulowanych ustawą – Prawo budowlane, bowiem do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to jest zawsze postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę, czy postępowania o pozwolenie na użytkowanie, zatem przywołany powyżej przepis przejściowy nie znajdzie zastosowania.

Ponadto przepisy dotychczasowe stosuje się, gdy „inwestor wystąpi w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego albo dokona zgłoszenia, dołączając do wniosku projekt budowlany sporządzony na zasadach dotychczasowych” (art. 26 nowelizacji p.b.) oraz „gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na podstawie decyzji pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia, wydanych przed wejściem w życie projektowanej ustawy” (art. 27 nowelizacji p.b.). Żaden z powyższych przepisów nie odnosi się do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, dlatego nowe przepisy należy stosować zarówno do postępowania wszczętego i niezakończonego przed wejściem w życie nowelizacji p.b., jak również do postępowań wszczętych po wejściu w życie nowelizacji p.b.

Podsumowanie

Przedstawiona w niniejszym artykule zmiana ma na celu wzmocnienie zasady trwałości decyzji administracyjnej, jak również pewność prawa. W związku z tym należy pozytywnie ocenić wprowadzenie 5-letniego terminu, po którym nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustawodawca argumentuje wprowadzenie tego terminu jako „wystarczający na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości” w obu tych decyzjach, przy czym zwrócić uwagę należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. możliwe jest stwierdzenie nieważności obu decyzji w każdej chwili, co wyraźnie skróci okres „niepewności” dla Inwestorów. Takie rozwiązanie pozwoli też na uniknięcie przeprowadzenia długiego i kosztownego dla Inwestora postępowania naprawczego nawet kilkanaście lat po zakończeniu budowy.

Zobacz także:
06.07.2020

odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych – coraz mniej czasu dla inwestorów i właścicieli nieruchomości

08.06.2020

Zmiany w egzekucji z nieruchomości

28.05.2020

Nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu w świetle nowelizacji ustawy – Prawo budowlane

15.05.2020

Wydłużenie terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości

źródło: pixabay
05.05.2020

Obowiązek zgłoszenia budowy w Prawie budowlanym a zawieszenie biegu terminu na milczące załatwienie sprawy

03.05.2020

Pozwolenie na użytkowanie na gruncie przepisów tarczy antykryzysowej

02.04.2020

ALERT PRAWNY – najem lokali jest nie tylko w galeriach

28.03.2020

ALERT PRAWNY – autopoprawka do projektu ustawy – tarczy antykryzysowej – ustawowe wakacje od umów w galeriach handlowych